PAÍS CIRCULAR – Hace un año, el 10 de enero de 2024, el Ejecutivo ingresó a la Cámara de Diputados el proyecto para reformar la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente (LOSMA), comenzando su tramitación en marzo. La propuesta busca fortalecer la fiscalización y sanción ambiental, además de gestionar un modelo que permita agilizar la toma de decisiones, establecer reglas a todos los incumbentes y dar respuestas más eficientes. En total, el proyecto se compone de ocho modificaciones cuyo objetivo es fortalecer el marco institucional de la SMA.
Actualmente, el proyecto continúa en su primer trámite constitucional, en la Cámara de Diputados y Diputadas (Comisión de Hacienda).
Entre los elementos que destacan de la propuesta están los diferentes mecanismos propuestos en el documento para mejorar la gestión de denuncias y la creación de procedimientos sancionatorios para diferentes infracciones, además de aumentar el catálogo de estas últimas, con el correspondiente aumento del tope de multas.
No obstante, existen diferentes aspectos que, de acuerdo a diversos especialistas en el tema, no han sido correctamente abordados. En ese contexto, País Circular realizó su primer seminario del año para analizar esta temática, con el webinar “Persecución y sanción en material ambiental: ¿qué reformas necesitamos?”, al que asistieron más de 200 personas.
El panel estuvo compuesto por Felipe Arévalo, abogado, socio del estudio jurídico PPU y experto en Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible; Ximena Insunza, abogada e investigadora del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile; y Ricardo Irarrázabal, abogado, profesor del Magíster de Derecho Ambiental PUC y socio de ICC Abogados. La instancia fue moderada por el exministro del Medio Ambiente y cofundador de País Circular, Pablo Badenier.
“Entre los efectos más nocivos de esta descoordinación [con la legislación penal] está la afectación a las estrategias de fiscalización y sanción de la SMA, siendo una de sus manifestaciones que el Ministerio Público puede requerir información o antecedentes de la fiscalización que pasarían a tener carácter público y eso afectar a los procesos de estrategia de la Superintendencia”.
Felipe Arévalo, abogado, socio del estudio jurídico PPU.
Panorama general
Felipe Arévalo planteó que es relevante mirar de manera global la protección efectiva del Medio Ambiente, y en esa línea expuso el marco regulatorio en torno a este tema, mencionando las leyes sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley N°19.300), Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente (Ley N°20.417) y de Tribunales Ambientales (Ley N°20.600). Además, mencionó dentro de las normativas más recientes la Ley de Delitos Económicos (N°21.595, de 2023), que sistematiza los delitos económicos y atentados contra el medio ambiente, y la Ley Marco de Cambio Climático (N°21.455, de 2022).
Respecto a las modificaciones que se pretenden realizar a la Ley Orgánica de la SMA, el socio de PPU explicó que entre las debilidades del proyecto se encuentran la falta de un aumento en el presupuesto y la cantidad de funcionarios; retrocesos en materias de debido proceso y garantías, aumentos de requisitos al Programa de Cumplimiento; y aumento en el rango de sanciones con una justificación técnica insuficiente.
“Uno de los grandes aciertos en lo que se está tratando de modificar es que vamos a tener la implementación de un procedimiento sancionatorio simplificado, que se vincula con otorgar más flexibilidad a la Superintendencia; en la misma línea, la implementación de vías alternativas, en este caso para infracciones leves que, en mi opinión, genera un mejor uso de los recursos públicos y descomprime el trabajo en la Superintendencia”, detalló el abogado.
Además, Arévalo analizó los pro y los contra de las propuestas de instrumentos de incentivo al cumplimiento, es decir, la autodenuncia, el programa de cumplimiento y el plan de reparación.
El experto en Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible también destacó que el gran ausente dentro de las propuestas legislativas presentadas es la coordinación que se podría haber logrado con la legislación penal. En ese aspecto, ejemplificó que las estrategias de fiscalización y sanción que tiene la SMA se pueden ver afectadas por el Ministerio Público al estar facultado para solicitar antecedentes que podrían hacerse públicos, rompiendo una eventual estrategia de reserva en un proceso de fiscalización ambiental.
“Entre los efectos más nocivos de esta descoordinación está la afectación a las estrategias de fiscalización y sanción de la SMA, siendo una de sus manifestaciones que el Ministerio Público puede requerir información o antecedentes de la fiscalización que pasarían a tener carácter público y eso afectar a los procesos de estrategia de la Superintendencia”, argumentó Felipe Arévalo. Asimismo, la falta de coordinación genera, a su juicio, un entorpecimiento a los incentivos al cumplimiento, y podría darse una presión de desplazar de garantías penales a sancionatorio ambiental.
“En el caso de la autodenuncia, no se logran las modificaciones que finalmente salieron de la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara de Diputados y Diputadas, relativas a que el incentivo tome un rumbo propio y que esta asociación -todavía- con el programa de cumplimiento, siempre va a hacer que la definición de la estrategia del supuesto infractor tienda a elegir el programa de cumplimiento”.
Ximena Insunza, abogada e investigadora del Centro de Derecho Ambiental de la U. de Chile
Procesos en paralelo
Ximena Insunza, académica e investigadora de la Universidad de Chile, continuó el seminario exponiendo los aciertos y desaciertos que tiene la propuesta legislativa desde su punto de vista, el que discrepa un poco del expositor anterior, según aclaró.
De esta forma, expresó que “en el caso de la autodenuncia, estoy muy de acuerdo con Felipe en que no se logran las modificaciones que finalmente salieron de la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara de Diputados y Diputadas, relativas a que el incentivo tome un rumbo propio y que esta asociación -todavía- con el programa de cumplimiento, siempre va a hacer que la definición de la estrategia del supuesto infractor tienda a elegir el programa de cumplimiento porque no ve una mejoría en su posición en el caso de la autodenuncia”.
Respecto a los problemas entre lo penal y lo administrativo, la investigadora explica que, desde el rol que ha desempeñado colaborando con la SMA, puede dar fe de que se intentó realizar una coordinación entre ambos sistemas, sin embargo, destacó que tiende a beneficiar más a lo penal.
“Al menos se hace cargo de esta idea de tener dos procesos en paralelo, de tener medios de prueba en paralelo, que también supone un costo para los litigantes y para los sujetos infractores. Hay que recordar que en materia de libre competencia tenemos la idea de lo consecutivo, pero en penal no; está lo paralelo, y eso creo que efectivamente es algo que hay que reflexionar y ver cómo podemos mejorar que no se enfrente el sujeto infractor en esta cosa paralela, porque las defensas se hacen complejas, pero además la actividad de la administración se complejiza, y la de la fiscalía también”, detalló la abogada.
Reiteró que, según su opinión, el proyecto de ley de reforma de la LOSMA no es probablemente el lugar oportuno para enmendar los problemas que se generaron a través de la Ley de Delitos Económicos y que en esta instancia “podrían quedar semi solucionado en algunos aspectos”, pero va a requerir una reflexión eventualmente desde el Ministerio de Justicia.
“¿Qué es lo ineludible? ¿Cuál es el elefante en la sala? Es lo que no se quiere ver o abordar. Y ahí nos vamos a esta superposición de lo que significan los distintos mecanismos de tutela jurídica de Medio Ambiente, en lógica de cada uno de los distintos grados de afectación medioambiental”.
Ricardo Irarrázabal, abogado, profesor del Magíster de Derecho Ambiental PUC.
Superposición entre normativas
Finalmente, Ricardo Irarrázabal, profesor de la PUC, también expuso sobre las diferentes normativas existentes sobre Medio Ambiente y cómo unas pueden encontrarse con otras. Reflexionó que “lo que está en discusión, más que una reforma es una modificación” que busca dotar a la Superintendencia de mayor eficacia en la fiscalización.
“Más allá de las cuestiones específicas, los grandes beneficios del proyecto de ley y las vías alternativas, si es simplificado o los temas de denuncias, todas cuestiones que están muy bien, ¿qué es lo ineludible? ¿Cuál es el elefante en la sala? Es lo que no se quiere ver o abordar. Y ahí nos vamos a esta superposición de lo que significan los distintos mecanismos de tutela jurídica de Medio Ambiente, en lógica de cada uno de los distintos grados de afectación medioambiental”, detalló Irarrázabal.
A esto agregó que la Corte Suprema ha definido los criterios para establecer daño ambiental, por lo que en la lógica de la gestión ambiental está la tutela infraccional, pero ahora entra en juego la tutela penal, haciendo evidente la superposición entre normativas de diferente naturaleza.
“Hay un tema que me está haciendo ruido hace un tiempo, y es que al crear un sistema responsivo, y con este proyecto de ley además, se le da una gran cantidad de herramientas a la Superintendencia del Medio Ambiente, lo que está súper bien; pero el punto acá es que esas herramientas tienen como objetivo el cumplimiento, pero eras herramientas eventualmente pueden ser mal utilizadas en lógicas de estrategia jurídica”, concluyó Irarrázabal.
Fuente: País Circular, Lunes 13 de Enero de 2025
