BNAMÉRICAS – El sistema de concesiones de infraestructura de Chile se creó hace unos 30 años con gran éxito, pero el año pasado no se convocaron licitaciones, ya que el Ministerio de Obras Públicas (MOP) está adaptando el modelo a exigencias medioambientales más estrictas y a una mayor transparencia.
Para saber más sobre el momento actual y los aspectos que podrían mejorarse en el sistema, BNamericas conversó con el exministro de Obras Públicas y actual director ejecutivo del Consejo de Políticas de Infraestructura, Carlos Cruz.
BNamericas: ¿Cómo ve el momento actual del sistema de concesiones de Chile a 30 años de la primera adjudicación?
Cruz: El modelo de concesiones de Chile ha sido un paradigma para la región. Ha permitido colocar como eje la forma por la cual el Estado puede apalancarse con el sector privado para llevar adelante obras de infraestructura que son de interés público.
En ese sentido nadie puede desconocer los buenos resultados que ha habido. Tuvimos un primer momento de puesta en marcha con la concesión del túnel El Melón siendo la primera obra, y, por tanto, la más emblemática. En ese entonces la idea era construir obras de infraestructura pública con recursos privados, pero que fuesen obras nuevas.
Después se pasó a desarrollar obras públicas que eran de interés prioritario para el Estado a través de recursos privados, pero en obras ya existentes como era el caso de la Ruta 5, donde hubo un plan importante de desarrollo y también obras urbanas que estaban consideradas en los planos reguladores de zonas metropolitanas, como fue el caso de las autopistas urbanas que se hicieron en Santiago, y para los cuales no existían los recursos públicos para hacerlo.
De forma paralela se llevó a cabo un programa de aeropuertos que a mi juicio llevó a un crecimiento importante de la industria aeronáutica de Chile, tanto para uso interno como recepción y salida de vuelos internacionales.
También hubo otros proyectos de interés que pudieron mostrar que el modelo también servía para obras de carácter social como hospitales y penitenciarias, y obras de carácter cultural, como el Movistar Arena y el Centro Cultural La Moneda. De otra manera hubiese sido muy difícil realizarlas.
En ese sentido el sistema de concesiones ha cumplido un rol muy importante en términos de apalancar obras de interés del estado con recursos públicos.
En términos de nivel de inversión, en 30 años se han invertido alrededor de US$27.000 millones o US$28.000 millones, dependiendo del tipo de cambio y la [unidad de fomento] UF, lo cual es un volumen muy importante. Pero si uno lo divide en 30 años da la impresión de que US$900 millones al año no es tan relevante desde el punto de vista macro.
Sin embargo, eso también da cuenta de que hay espacio para seguir creciendo. Creo que todavía hay muchas obras del estado que no se pueden desarrollar por dificultades presupuestarias y que bien podrían adelantarse por medio de mecanismos de asociación público-privada.
Pero para eso creemos que el sistema de concesiones tiene que ponerse al día. Creo que hay un aprendizaje que se ha llevado a cabo durante 30 años, y que ese mismo aprendizaje amerita una discusión para que estas obras tengan un despliegue mucho más profundo.
Creo que en ese sentido lo que hizo el exministro [Juan Carlos] García en el MOP, que fue abrir la discusión respecto a que los proyectos concesionados no solo tenían que servir a los usuarios sino también a su entorno, y que ha sido recogido por la ministra [Jessica] López, ha sido una muy buena forma de empezar a mirar esto de tal manera de que estas obras efectivamente puedan ser una contribución al reordenamiento de la geografía nacional, apuntando no solo a quienes son usuarios directos sino también a quienes conviven con estas obras en el día a día.
Entonces creo que estamos en un buen camino. Estos períodos de cambio conceptual de cómo se conciben las obras de repente implican postergaciones de ciertos procesos de licitación, lo que hoy se le critica al sistema de concesiones, el no haber licitado ningún proyecto en 2022. Eso es algo que creo que es causa de ese cambio.
Junto con ello creo que también hay que ver formas de flexibilizar los contratos, los cuales tienen que tener la capacidad de irse adecuando a la evolución de la demanda. Los contratos actuales son bastante rígidos, lo que ha sido muy criticado, ya que la posibilidad de que se cambien los contratos da la impresión de una forma de abuso.
Nosotros creemos que hay que mirar de qué manera es posible que los contratos vayan adaptándose a cómo evoluciona la demanda, porque de otra forma estas obras se transforman en algo muy rígido y muy difíciles de adaptar a los requerimientos de los usuarios.
En el caso de las concesiones viales hay que avanzar en una política tarifaria. El gobierno está trabajando en ello.
También hay que generar las condiciones para que estos proyectos tengan una dimensión regional y no solo nacional, sean proyectos que puedan surgir desde las regiones. Eso es algo en lo que la Dirección General de Concesiones del MOP está trabajando.
Pensamos como CPI que podemos colaborar en esto, en discutir estas medidas. Creo que hay que reforzar también la dirección de concesiones, ya que la cantidad de gente que tiene casi no da abasto. Y creo que hay que revisar los mecanismos de resolución de controversias, porque el panel de expertos actual está totalmente superado, en la medida en que con la cantidad de reclamaciones actual el sector público tiene escasas posibilidades de responder de buena forma. Y mientras más reclamaciones hay, más posibilidades hay de que el panel falle en favor del reclamante.
Hay una cantidad importante de proyectos actualmente en el sistema de concesiones, en el orden de US$10.000 millones en proyectos identificados, de los cuales una parte se debería licitar este año. Por lo tanto, creo que estamos en un buen momento para apoyar la inversión que el país requiere para seguir desarrollándose.
BNamericas: ¿Cree que la ausencia de nuevas licitaciones en 2022 ha afectado la confianza en el sistema de concesiones?
Cruz: Yo no veo el año pasado como un año perdido, sino como un año de transformación, y ese tiempo se puede recuperar con proyectos de mejor calidad a futuro.
BNamericas: En la agenda de licitación de concesiones 2023 aparecen dos proyectos de tranvía, pero se ha planteado que estos requerirían un subsidio estatal para su operación, ya que el cobro de pasaje no sería suficiente para cubrir los costos ¿Cree que esto podría desincentivar el uso de concesiones para este tipo de proyectos?
Cruz: No sería una gran novedad el que los proyectos de concesiones requieran subsidio estatal. Ya estamos subsidiando el Metro de Santiago, el sistema de buses, ferrocarriles, ¿qué problema habría en subsidiar un sistema de tranvías que permita mejorar la conectividad en formas que son tan demandadas como son el unir el aeropuerto de Santiago con el metro y eventualmente las ciudades de La Serena y Coquimbo.
A mí no me preocupa mayormente que sean proyectos que requieran subsidio. Aquí el sector privado contribuye con sus inversiones, los usuarios contribuyen a través de la tarifa, y el estado tendrá que contribuir a cubrir la diferencia.
BNamericas: ¿Qué ha hecho Chile mejor que sus vecinos en el desarrollo de un sistema de concesiones?
Cruz: Lo que Chile hizo bien fue establecer, con mucha claridad, cuáles son los roles de cada uno de los actores, cuáles son los riesgos que cada uno puede asumir, y cuáles son los mecanismos por los cuales se pueden solucionar las diferencias.
Otra gran fuerza del proceso chileno son los altos niveles de transparencia. Los contratos se adjudican por el precio de la oferta económica, por lo que no hay ninguna negociación que permita poner en duda la calidad de la decisión del estado y el privado de participar en un proceso de esta naturaleza.
Esas fortalezas son un poco más difíciles de sustentar en otros países de la región, porque en general lo que se trata de involucrar son un cierto grado de discrecionalidad en la adjudicación de los contratos, lo que crea dudas alrededor del proceso, o no están bien definidos los procesos de resolución de conflictos, lo que también crea dudas.
Esto no es un proceso de privatización, es una forma en la cual el Estado ha emprendido la mejora de su infraestructura recurriendo al sector privado para apalancar recursos que le permita desarrollar esta actividad. Eso es un concepto muy radicado en Chile, pero no muy difundido en otros países.
BNamercias: ¿Qué cosas cree que pudo haberse hecho mejor en estos 30 años?
Cruz: Todas estas cosas son mejorables cuando se ven en retrospectiva. Por ejemplo no debió abandonarse nunca una cartera de proyectos de interés del Estado y depender solo de las iniciativas privadas, que fue lo que pasó durante bastante tiempo.
Si se ve hoy la cartera de licitaciones, se trata de re-licitaciones de concesiones existentes o proyectos que vienen de iniciativa privada.
Creo que se abandonó un poco la concepción de que la infraestructura constituía una palanca importante para el desarrollo nacional, y eso ameritaba tener una cartera de proyectos que pudiesen haber sido licitados.
También creo que fuimos demasiado rígidos en términos de contratos, y eso ha hecho que proyectos que claramente son insuficientes hoy en día no pudiesen adaptarse a la demanda que existe. Tenemos congestión en las vías urbanas, tenemos congestión en los accesos viales a las principales ciudades, y podríamos habernos anticipado a eso si los contratos hubieran tenido un mayor grado de flexibilidad que permitiese adaptar la inversión, o bien llevar a cabo inversiones complementarias.
También se pudo haber avanzado más rápido en hospitales, donde las concesiones se paralizaron en el segundo gobierno de Michelle Bachelet. Ahí nunca se entendió bien que no se trataba de un proceso de privatización. Tampoco debió haberse parado el programa de concesiones penitenciarias, y ahora estamos pagando el costo con una sobre-población en los recintos que existen.
BNamericas: El MOP está próximo a abrir su primera oficina regional en Biobío ¿Qué expectativas tiene para esta nueva agencia?
Cruz: Tengo la impresión de que las oficinas regionales van a ser un factor dinamizador importante, pero hay que pensar qué tipo de proyectos son los que pueden surgir desde la región, y creo que ahí los gobiernos regionales van a tener un rol muy importante que cumplir.
En la medida que haya una oficina local de concesiones, la interacción entre esta y el gobierno regional va a poder diseñar proyectos que obedezcan al interés regional.
Creo que es una oportunidad que hay que mirar con mucho interés. Si resulta en Concepción, es posible que se replique en otras regiones como Valparaíso, Coquimbo u O’Higgins.
Fuente: Bnaméricas, Martes 28 de Marzo de 2023
