¿Cómo impulsar una inversión pública con un enfoque descentralizado, integrado y sustentable?: El CNDT propone siete medidas clave

PAÍS CIRCULAR – Durante esta jornada se realizará la primera sesión plenaria del año del Consejo Nacional de Desarrollo Territorial (CNDT), donde uno de los principales temas que abordarán los 49 consejeros será cómo impulsar la pertinencia territorial, integrada y sustentable en las decisiones del Sistema Nacional de Inversiones (SNI).

El CNDT, entidad que asesora al Presidente de la República y cuyos 49 integrantes provienen de distintos sectores, ha estado trabajando intensamente en este tema y, hace pocos días, presentó el documento “Implementación del enfoque territorial en el Sistema Nacional de Inversiones en Chile“, que incluye un diagnóstico de las principales barreras y desafíos del SNI y propone siete medidas concretas para integrar un enfoque territorial en su funcionamiento.

Dicha propuesta es fruto de un proceso colaborativo y consensuado, mediante mesas de trabajo presenciales y virtuales, a lo largo del país, con la participación de ministerios sectoriales, gobiernos regionales, municipalidades, organizaciones de la sociedad civil, universidades y representantes del sector privado. Además, fue aprobada unánimemente por los consejeros del CNDT, reforzando así la legitimidad y pertinencia de este trabajo colectivo.

Cabe recordar que el Sistema Nacional de Inversiones es el instrumento que en Chile regula los procesos de inversión pública, para lo cual reúne las metodologías, normas y procedimientos que orientan la formulación, ejecución y evaluación de las Iniciativas de Inversión (IDI) que postulan a fondos públicos. El SNI está compuesto por cuatro subsistemas, administrados conjuntamente por el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Desarrollo Social y Familia, siendo estos subsistemas los que definen las etapas del proceso de inversión pública.

El SNI es valorado como una fortaleza institucional y un referente a nivel latinoamericano, que permite evitar los denominados “elefantes blancos” -megainversiones que luego no producen utilidad alguna-. Hasta ahora su principal criterio de decisión ha sido la eficiencia. Sin embargo, frente a la desigualdad territorial de Chile, que representa una de las brechas más persistentes y complejas de resolver, el Sistema requiere ajustes a la hora de abordar intervenciones complejas y responder ágilmente a la crisis socioambiental. Es necesario un enfoque territorial que evalúe no solo la rentabilidad social de proyectos individuales, sino también su contribución a cerrar las disparidades urgentes en cada territorio.

Asimismo, los cambios en el contexto global, incluyendo las crisis climática, de biodiversidad y de contaminación, hacen urgente modificar algunos procesos para incorporar en las decisiones la evaluación de los impactos en el medio ambiente.

Esa necesidad, junto con actualizar esta herramienta de planificación y mejorar su eficiencia, fue lo que motivó al CNDT a elaborar su propuesta, respondiendo a su función de asesorar al Presidente de la República para la implementación y coherencia de las Políticas Nacionales de Desarrollo Urbano, Rural y de Ordenamiento Territorial que le competen al CNDT.

“Existirán pilotos en ciertas regiones, con el apoyo del Ministerio de Obras Públicas, para ver cómo podemos realizar algunos de estos Planes Territoriales de Inversión durante los próximos 15 meses que dura este proyecto”.

Paola Jirón, presidenta del CNDT.

Las 7 propuestas

1. Formular carteras de proyectos mediante estudios básicos que conduzcan a “Planes Territoriales de Inversión”. Alineamiento Nación/Región.
2. Incorporar cláusulas en convenios de programación para: Asegurar una gobernanza para cumplir acuerdos intersectoriales
3. Incorporar cláusulas en convenios de programación para: Mantener flujo de inversiones de largo plazo (plurianual).
4. Comunicar explícitamente a quiénes impacta la inversión pública y cómo se distribuyen las externalidades generadas (equidad territorial).
5. Definir parámetros de referencia (estándares mínimos) para medir cómo las inversiones reducen brechas territoriales.
6. Monitorear el uso eficiente y sostenible de la infraestructura pública para alcanzar el bienestar proyectado por el SNI.
7. Asociar los Planes Reguladores Comunales con la programación de inversiones públicas, asegurando coherencia con la planificación urbana.

Diagnóstico
El informe fue dado a conocer por Paola Jirón, presidenta del CNDT, en una ceremonia realizada en las instalaciones de la Casa Central de la Universidad Católica, donde estuvieron presentes autoridades de gobierno como Carlos Montes, ministro de Vivienda y Urbanismo, y Paula Poblete, subsecretaria de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social y Familia.

La subsecretaria Poblete resaltó que “es fundamental ampliar el enfoque actual del sistema, reconociendo las virtudes de mirar los proyectos desde una perspectiva territorial, tanto a nivel individual como de cartera”.

Como parte del proceso, el año pasado se conformó el Grupo de Trabajo “Sistema Nacional de Inversiones con Enfoque Territorial (SNIET)”, que introdujo modelos de financiamiento y gobernanza para hacer factible la evaluación de carteras de proyectos -complementando la evaluación proyecto a proyecto- y también incorporó cláusulas específicas para firmar Convenios de Programación que mejoraran la coordinación presupuestaria entre instituciones, entre otras medidas.

En el detalle, el diagnóstico efectuado reveló diez puntos críticos, liderando dicha lista el hecho de que se constató que la evaluación tradicional “proyecto a proyecto” del Sistema Nacional de Inversiones induce a una mirada fragmentada del territorio al analizar las iniciativas de forma aislada y requiere ser complementada con un enfoque territorial ante intervenciones complejas.

Como contrapunto, el documento da cuenta de que cuando se pierde de vista una mirada integral de los territorios, pueden producirse ineficiencias a nivel territorial -aun cuando cada proyecto tenga Rentabilidad Social por separado-. Lo anterior se da particularmente cuando existen proyectos que pueden ser en algún grado complementarios o sustitutos entre sí, agrega el texto.

Otro de los aspectos que Jirón resaltó es la injerencia de la Ley Marco de Cambio Climático, que amplió el enfoque de “eficiencia”, que anteriormente era el mandato exclusivo que regía al SIN. Al respecto, la también académica de la facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile señaló que la Recomendación Satisfactoria (RS) -o aprobación sin condiciones de las iniciativas de inversión que se presenten al Sistema Nacional de Inversiones- deben incorporar esta mirada ambiental.

Jirón subrayó que, “sin embargo, dentro de las inversiones que se llevan a cabo hoy en día, solo el 10,7% cuenta con Recomendación Satisfactoria y cumple con este objetivo ambiental. Dentro de las instituciones que más destacan están el Ministerio de Obras Públicas, Ministerio de Vivienda, Gobiernos Regionales y, sobre todo, en las regiones Metropolitana, Los Lagos, Biobío y Ñuble, pero hace falta muchísimo más para incorporar la mirada. Y tal como dijo el ministro Carlos Montes, es fundamental entender que el cambio climático obliga a tener una mirada distinta en términos territoriales, porque si bien nos afecta a todos, a algunos territorios los afecta de manera más importante que a otros”.

En ese sentido, advirtió que probablemente el impacto de algunas inversiones podría pasar por dar sustento a vidas humanas y otros tipos de vida. “Para nosotros la mirada de los cuidados ha sido bien interesante, de cómo cuidar y tener formas cuidadosas de hacer inversión. Claramente hay un interés porque haya mayor desarrollo económico, pero vamos a tener que cambiar los énfasis, porque si no, no habrá territorio que planificar”.

Según la presidenta del CNDT, otros nudos a desatar tienen relación con que la ejecución de acuerdos presupuestarios de largo plazo está tensionada por los ciclos políticos, frente a lo cual el documento advierte que “en los últimos años, la institucionalidad chilena ha explorado mecanismos de coordinación multisectorial y plurianual de las inversiones, sin embargo, se requiere formalizar acuerdos y hacer seguimiento de su cumplimiento”. Además, el diagnóstico precisa una arista muy relevante, según la representante del Consejo: la evaluación de inversiones no solo debe medir los impactos per se, sino también identificar a quiénes impactan, así como la necesidad de avanzar en la descentralización fiscal, en el sentido de fortalecer los Gobiernos Regionales (GORE) mediante la transferencia de competencias.

“Es fundamental ampliar el enfoque actual del Sistema, reconociendo las virtudes de mirar los proyectos desde una perspectiva territorial, tanto a nivel individual como de cartera”.

Paula Poblete, subsecretaria de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social y Familia.

Componente ambiental
Como resultado de la metodología del Grupo de Trabajo, consistente en la presentación de planes de inversión cuyas iniciativas deben pasar por Evaluación Social y una reflexión técnica y política sobre los desafíos que enfrentan al ser presentados al Sistema Nacional de Inversiones, se definieron siete medidas clave, siendo la más importante aquella que habilita Planes Territoriales de Inversión alineados con las tres Políticas Nacionales del CNDT y las Estrategias Regionales de Desarrollo. El mecanismo se basará en priorizar Iniciativas de Inversión donde las propuestas deben basarse en estudios previos que respalden su impacto y relevancia.

“(Planes Territoriales de Inversión) Es una herramienta estratégica que coordina las inversiones multisectoriales, plurianuales, y además con multinivel. Equilibra la experiencia técnica del SNI con una visión territorial compartida, que está presente en las políticas que nosotros vemos, pero también en las estrategias regionales de desarrollo”, complementó la Doctora en Planificación Urbana y Regional de la London School of Economics and Political Science.

En los próximos pasos, el CNDT implementará un piloto regional durante 2025, permitiendo evaluar en terreno la efectividad de los Planes Territoriales de Inversión. Además, se realizarán reuniones periódicas con los Gobiernos Regionales para garantizar un proceso participativo y transparente.

“Existirán pilotos en ciertas regiones, con el apoyo del Ministerio de Obras Públicas, para ver cómo podemos realizar algunos de estos Planes Territoriales de Inversión durante los próximos 15 meses que dura este proyecto”, remarcó Jirón.

Las propuestas permiten establecer cláusulas especiales en los Convenios de Programación para garantizar una gobernanza efectiva que lidere el cumplimiento de acuerdos intersectoriales, asegure su actualización continua y mantenga el flujo de las inversiones territoriales a largo plazo, adaptándose a casos excepcionales.

Asimismo, el CNDT propone comunicar explícitamente a quiénes impacta la inversión pública y cómo se distribuyen las externalidades generadas (equidad territorial) y definir parámetros de referencia oficiales y objetivos, con pertinencia regional, para medir cómo las inversiones reducen brechas territoriales, con particular atención en zonas rurales.

Sobre esta medida, Jirón enfatizó que “ciertos territorios o ciertas personas van a ser más afectados”, exponiendo como ejemplo a los adultos mayores y niños, que a raíz de la actual ola de calor no pueden hacer uso de espacios públicos.

“Cuando hemos viajado a nivel nacional, una de las principales preocupaciones tiene que ver con el impacto que tendrá el cambio climático y la poca adaptación que estamos teniendo en términos territoriales frente a eso. No estamos generando las medidas adecuadas para lo que se viene, estamos reaccionando todo el tiempo”, sostuvo.

Para el CNDT, no se trata solo de un tema teórico, ya que, desde las comunidades y regiones, de distintas formas, “nos piden como uno de los principales asuntos prioritarios a incorporar”, por lo que “estamos buscando las instancias donde poner estos temas” y donde sea “más eficiente la transformación”, comentó la autoridad.

Por último, el Grupo de Trabajo recomendó monitorear el uso eficiente y sostenible de la infraestructura pública para alcanzar el bienestar proyectado por el SIN y asociar los Planes Reguladores Comunales con la programación de inversiones públicas, asegurando coherencia con la planificación urbana. Aquí, la especialista consignó que “el Ministerio de Vivienda y Urbanismo está trabajando en agilizar los planes reguladores”, lo cual, insistió, requiere que se vinculen con la inversión.

Dada la naturaleza del objeto de estudio, el CNDT aconsejó que las propuestas no solo deben ser implementadas por los administradores directos del SNI, sino que por un ecosistema caracterizado por instrumentos normativos y un sistema de gobernanza entre sectores y niveles de gobierno.