PAÍS CIRCULAR – Hace 15 días fue publicado en el Diario Oficial el decreto N°58 del Ministerio del Medio Ambiente, que crea el Comité Interministerial de Transición Hídrica Justa, integrado por seis ministros: Medio Ambiente, quien preside; Obras Públicas; Energía; Agricultura; Minería; y Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación. Con este decreto se oficializa este órgano que comenzó a sesionar hace unos meses con la ministra del MMA, Maisa Rojas, a la cabeza.
El principal objetivo del Comité, según señala el decreto, es “asesorar al Presidente de la República en los temas referentes a la política y transformaciones institucionales para avanzar en el proceso de transición hídrica justa”.
¿Por qué “transformaciones institucionales”? porque los diagnósticos apuntan a que gran parte de las causas de los problemas de agua en el país tienen su origen en una mala gestión de los recursos hídricos, incluso más que en las condiciones climáticas.
Por mencionar solo algunos análisis, un estudio publicado en 2019 por Fundación Chile a través de su iniciativa Escenarios Hídricos 2030 (EH2030) arrojó que el 44% de los problemas de brecha y riesgo hídrico en las cuencas del país se originan en fallas en la gestión del agua y su gobernanza, mientras que las causas eminentemente naturales, como la disminución de precipitaciones de agua y nieve, y el derretimiento de nieve y retroceso de glaciares por aumento de temperaturas, representan solo un 12%. Asimismo, ya en 2011 un informe del Banco Mundial mostró que en Chile había más de 40 entidades con atribuciones en materia de agua que no estaban bien coordinadas, por lo que sugería crear un nuevo organismo que se hiciera cargo de liderar la gestión de los recursos hídricos.
Con ese panorama y en un contexto de sequía que se extiende por más de 13 años, “un rol central del Comité Interministerial en los próximos años será el de ordenar y reformar el marco institucional para avanzar en un ambiente apto, es decir, de una armonía del marco institucional, que permita el logro de objetivos país en torno al agua”, señala Paul Dourojeanni Schlotfeldt, líder en Gobernanza de Recursos Hídricos de Fundación Chile (FCh).
Esto se logra, dice el especialista, “con políticas y leyes claras, instrumentos de gestión efectivos e instituciones eficientes, para la consecución de objetivos medibles, como por ejemplo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)”.
Dourojeanni explica que actualmente el país tiene una “gran complejidad institucional”, con diversas políticas, leyes, instrumentos e instituciones que afectan o abordan el tema hídrico. “Sumado a lo anterior, en la discusión parlamentaria se están proponiendo cerca de 50 reformas en la materia. A medida que se aumenta la complejidad institucional, por ejemplo, aumentamos el número de políticas, leyes, instrumentos e instituciones, se provoca un grave problema, ya que se reduce su efectividad (Ej. por altos costes, dificultad de realizar seguimiento, mayor burocracia). A su vez, se aumenta la posibilidad de que estos elementos no conversen entre sí, y en los peores casos, incluso pueden contravenirse, provocando mayores problemas de los que intentan solucionar”.
Sobre lo último, a modo de ejemplo, el experto de FCh menciona que “instituciones y leyes que incentivan al aumento de las áreas de riego, por sobre una mejora en la productividad o eficiencia, va a ir directamente en contra de los objetivos de dar mayor seguridad productiva en condiciones de sequía y disposición de agua a los habitantes. O una política regional de desarrollo turístico, que incentive una mayor demanda de agua en territorios con alta escasez hídrica, puede provocar un deterioro en la calidad y cantidad de agua, afectando a otros usos”.
Indicar el camino
Camila Boettiger Philipps, doctora en Derecho y miembro del consejo consultivo nacional del Ministerio de Medio Ambiente (periodo 2020-2022), considera que en la agenda claramente destaca el tema de la institucionalidad del agua. El punto, señala, “es cómo se va a abordar. En ese sentido, el Comité Interministerial de Transición Hídrica Justa puede ser importante para proponer al Presidente cuál es el camino; es decir, si debiera ser una subsecretaria, una agencia nacional, etc.”. Por lo pronto, comenta la experta, dicho Comité ya está avanzando en los Consejos de Cuenca como una institución a crear a nivel local.
“Yo esperaría que de un Comité de este tipo saliera una propuesta de institucionalidad hídrica separada tanto de Ministerio de Obras Públicas (MOP) como del Ministerio de Medio Ambiente (MMA). Creo que el tema de recursos hídricos no debiera estar anclado en ningún ministerio de los existentes, porque es un tema en sí mismo. Se requiere un órgano especial que cuente con las facultades necesarias y que logre articular a todas las instituciones que tienen algo que ver con el agua, pues a veces se crean ineficiencias porque se empiezan a cruzar facultades y competencias”, comenta Boettiger, quien es profesora asociada del Centro de Derecho Regulatorio y Empresa de la Facultad de Derecho de la UDD.
Dada la urgencia que impone la crisis hídrica y considerando los análisis realizados las últimas décadas, la académica va incluso más allá: “Más que un comité, creo que había suficiente material de diagnóstico y estudio para proponer un cambio institucional”.
Boettiger menciona en este punto, a modo de ejemplo, la Mesa Nacional del Agua que funcionó durante el gobierno anterior, que “también fue un órgano de conversación donde estaban participando los distintos actores, costó mucho ponerse de acuerdo, había submesas (de OUAs, de institucionalidad, etc.) y lo que salió de ahí fue el proyecto de Subsecretaría de Recursos Hídricos dentro del MOP”. Asimismo, la especialista en Derecho de Aguas y Derecho Ambiental se refiere a la propuesta constitucional, donde se establecía una Agencia Nacional del Agua. “Todo el primer semestre estuvimos abocados a la discusión constitucional, en materia de agua yo fui muy crítica en todo menos en el aspecto institucional”.
Con todo, la doctora en Derecho ha propuesto la creación de un Ministerio de Recursos Hídricos, porque cree “que es la forma más fácil de presentarlo a la sociedad, a la administración del Estado y también a los usuarios, porque es un modelo conocido, nadie lo cuestionaría demasiado y eso permitiría avanzar más rápido. Lo que necesitamos es urgencia, esto no admite mucho más diagnóstico ni propuestas”.
En el derecho administrativo chileno en general, agrega Boettiger, la creación de órganos autónomos en más compleja que la creación de un ministerio, y considera que una experiencia exitosa replicable es lo ocurrido con la creación del Ministerio de Medio Ambiente y toda la institucionalidad ambiental.
En cuanto a alternativas de institucionalidad, Dourojeanni recuerda que desde Fundación Chile presentaron una completa propuesta que fue elaborada durante dos años con una amplia participación desde los territorios, en el marco de la iniciativa EH2030, donde se considera una Autoridad Nacional y organismos de cuenca.
“En la propuesta de institucionalidad de Escenarios Hídricos 2030 establecimos la creación del Sistema Nacional de Recursos Hídricos (imitando la experiencia peruana y brasileña), y una estrategia por medio de la cual se puede avanzar en mejorar el marco institucional. En síntesis, lo primero que se debe establecer es una política hídrica que instaure objetivos, principios y lineamientos claros, que orienten las reformas institucionales, así como el accionar de los distintos sectores que impactan, o se ven impactados, por las decisiones en torno a la gestión hídrica”.
Medio Ambiente a la cabeza
Una de las cosas que llama la atención del Comité Interministerial de Transición Hídrica Justa es el hecho de que está presidido por la cartera de Medio Ambiente, lo que implica un giro. Así lo explica el experto de Fundación Chile, “es necesario destacar el claro enfoque ambiental que el gobierno ha tomado para abordar esta materia, al entregar el liderazgo al Ministerio de Medio Ambiente. Esto es similar a lo que han hecho otros países, sobre todo en las últimas décadas, como México, Francia y Países Bajos. Ahora bien, en nuestro país, tal como lo refleja el trabajo que hemos realizado en EH2030, así como el informe del Banco Mundial, si bien existen entre 43 y 56 organismos públicos que tienen atribuciones en torno a la gestión hídrica, es la Dirección General de Aguas (DGA), dependiente del Ministerio de Obras Públicas, la que posee cerca del 70% de las funciones en esta materia. En este sentido, tanto el liderazgo como el conocimiento técnico en materia hídrica ha estado alojada históricamente en el Ministerio de Obras Públicas”.
“Una decisión de estas características implica un cambio sustantivo en la forma que se toman las decisiones al interior del Ejecutivo. Si bien es una decisión audaz, respaldada por la experiencia internacional, y necesaria dados los impactos que tiene la crisis climática en nuestro país, requerirá de un liderazgo fuerte y transformativo, ya que implica cambios importantes en las relaciones de poder y forma de toma de decisiones”, agrega Dourojeanni.
Asimismo, subraya que esto impone otro desafío al Comité, pues “el enfoque socio- ambiental supone, entre otras cosas, entregar prioridad al consumo humano y la protección de los ecosistemas, dejando en un tercer nivel al desarrollo productivo. Esto, como cualquier cambio de paradigma, implicará necesariamente la aparición de nuevos marcos institucionales”.
En esta materia, la doctora en Derecho considera que “hay un cambio de énfasis muy relevante, un cambio de interlocutor” al establecer que quien preside el Comité es el MMA, “llevando adelante la discusión sobre proyectos, políticas, planes y programas en materia de aguas, citando a la ley 19.300 (Bases Generales del Medio Ambiente)”.
A juicio de Boettiger esto es parte del sello que le quiere imprimir el gobierno, lo que queda claramente establecido en el decreto 58, específicamente en el artículo 2 (funciones), letra A, tanto por los principios que indica como por el uso de la palabra “transición”: “Asesorar al Presidente de la República respecto del análisis y diseño de reformas y medidas que permitan definir el contenido y alcance de una transición hídrica justa, bajo principios de equidad, justicia ambiental, sostenibilidad y con enfoque de género”.
Implementar el nuevo Código
La académica de la UDD considera que tanto para el Comité, como en general, el mayor desafío es lograr el equilibrio para poder garantizar de forma sustentable la disponibilidad de agua para todos los usos.
En el artículo 10 del decreto 58 queda establecido así: “Que, considerando el actual escenario de crisis hídrica, resulta imperativo realizar un cambio de enfoque respecto a la gestión del agua, a través de una perspectiva sistémica e integral que considere todos sus usos, tanto para las personas, los ecosistemas y la actividad industrial”.
No obstante, según hace ver Boettiger, esta priorización ya quedó establecida en el reformado Código de Aguas (Ley 21.435, marzo 2022), donde se señala que los derechos de aprovechamiento de aguas “se constituirán en función del interés público, para lo cual habrá que considerar el resguardo del consumo humano y el saneamiento, la preservación del ecosistemas, la disponibilidad de aguas, la sustentabilidad acuífera y, en general, aquellas acciones destinada a promover un equilibrio entre eficiencia y seguridad en los usos productivos”.
La abogada cree que con “la reforma al Código de Aguas se abre un proceso de implementación de muchos instrumentos, cambios súper profundos en la regulación de agua en Chile, que hacen absolutamente necesario un cambio institucional (…) El agua es tan multifuncional y compleja de administrar (más aún cuando es escasa), que se requiere un cambio institucional mucho más profundo que un Comité Interministerial”.
A su juicio, el reformado Código ofrece “una oportunidad de oro” para avanzar, gracias a que luego de una tramitación de más de diez años en el Congreso, se trata de un cuerpo legal “muy transversal y conversado”. Si bien su implementación recae principalmente en la Dirección General de Aguas, dice Boettiger, hay muchos aspectos en los que debe haber coordinación, y ahí el Comité podría ser un aporte para abordar los “desafíos institucionales y de articulación de instrumentos de la regulación reciente que van a requerir ponerse de acuerdo”.
Fuente: País Circular, Jueves 1 de Diciembre de 2022
