CPI – En seminario “Infraestructura Pública, Mejoras Normativas e Institucionales”, organizado por el CPI, se analizaron las principales trabas a la inversión y los cambios requeridos para superarlos.
El contralor general de la República, Jorge Bermúdez; la directora general de Obras Públicas (MOP), Mariana Concha y el presidente del Comité de Infraestructura de la Cámara Chilena de la Construcción, Carlos Zeppelin, analizaron el tipo de permisos y regulaciones que se requieren para llevar a cabo los proyectos de inversión en infraestructura y los eventuales cambios requeridos para dinamizar el crecimiento país. El debate se dio en el marco del seminario “Infraestructura pública: Mejoras Normativas e Institucionales”, organizado por el Consejo de Políticas de Infraestructura (CPI) que contó además con la participación de Víctor Ríos, asesor legal del CPI y abogado experto en contratos en el ámbito de la construcción, y con la conducción de Alberto Undurraga, ex ministro de Obras Públicas y coordinador del Grupo Institucional del CPI
Abrió las exposiciones el contralor, enfatizando la enorme importancia de las obras públicas como motor de desarrollo, aunque hizo hincapié en los riesgos de integridad a los que el sector está expuesto. Dado que en estos proyectos confluyen intereses públicos y privados e involucran cuantiosos montos, es probable que se generen riesgos de corrupción. De hecho, de acuerdo con cifras de la OCDE (2015), entre los sectores más vulnerables al cohecho, la construcción se encuentra en segunda posición detrás de la minería; en cuanto a los implicados, es la alta gerencia las más vulnerable al estar involucrada en más del 50% de los casos de soborno en ese grupo de países.
En cuanto a los desafíos a enfrentar, Bermúdez reconoció que uno de los principales es el normativo. La autoridad aseveró que en materia de obras existen variadas regulaciones, de gran complejidad técnica, carentes de uniformidad, y muchas veces antiguas. Como segundo desafío se refirió al de la institucionalidad, enfatizando que en lo posible debieran ser sólo los organismos acreditados para tal fin los que deberían poder hacer obras públicas.
Bermúdez explicó que la Contraloría tiene un doble rol que se expresa en toma de razón y la fiscalización de los contratos. “La toma de razón, como control previo, si bien puede ralentizar los procesos, permite detectar inconsistencias o incongruencias en el proyecto, como por ejemplo en la disponibilidad de los terrenos en que se emplazan las obras; el cumplimiento de la normativa urbanística, ambiental y técnica, la eventual superposición de concesiones, así como errores en las unidades de medida y pago y en aspectos financieros del contrato, entre otros”, aseveró.
Otro aspecto que se puede detectar en las Tomas de Razón, son factores de evaluación poco claros y de difícil aplicación; exclusión de licitantes por motivos no esenciales o insuficiencia de garantías. Por su parte, la fiscalización, permite detectar ofertas mal adjudicadas, infracciones a las normas que regulan la licitación, fijación de plazos para ejecutar obras carentes de fundamentos. Y añadió que “a través de estos procedimientos es posible detectar obras mal ejecutadas, falta de permisos, y boletas de garantía de obras falsas, entre otros problemas”.
Finalmente, Bermúdez sostuvo que, para superar estas brechas, sería recomendable avanzar en la utilización efectiva de las bases tipo, la necesidad de contar con un registro único de contratistas y consultores, la definición de proyectos con diseño acabado y situaciones atingentes resueltas (expropiaciones, emplazamiento, disponibilidad de terreno) y contar con recursos humanos con experiencia adecuada a la magnitud y tipo de obra, entre otras observaciones.
Por su parte, la directora general de Obras Públicas, Mariana Concha, aseveró que existen amplios espacios para mejorar la regulación existente para la construcción de obras públicas, pero que es imprescindible modernizar las tecnologías y homologarlas entre el sector público y privado (ejecutores y mandantes). Sugirió que las universidades, la Cámara Chilena de la Construcción y el MOP debieran hacer una alianza que permita estar a la vanguardia de las técnicas e investigaciones aplicadas, para mejorar la infraestructura en el país. Destacó, además, la necesidad de actualizar la reglamentación para el desarrollo de la ingeniería y la construcción de obras e hizo un llamado a desarrollar nueva infraestructura pública mediante profundizando la alianzas público-privadas. “ El MOP está muy abierto al cambio, aunque debe enfrentar resistencias internas como toda institución del tamaño de esta”. Finalmente, recalcó que el Estado debe continuar analizando las metodologías de evaluación que permitan y faciliten la ejecución de los mejores proyectos de infraestructura.
En su intervención, el presidente del Comité de Infraestructura de la Cámara Chilena de la Construcción, Carlos Zeppelin, explicó que un punto “ineludible en el ámbito de la contratación de obras públicas, es que es muy difícil que un proyecto termine de acuerdo a lo estipulado originalmente, ya que casi siempre van a ocurrir imprevistos o modificaciones por necesidades de proyecto, que implicarán alteraciones a los contratos en sus plazos y costos, especialmente en diversos aspectos técnicos que requieren una solución inmediata”.
Zeppelin afirmó que, según cifras aportadas en 2016 por la DGOP, el 96% de los contratos MOP se modifican y en promedio se generan aumentos de 30% en los plazos de los contratos, debido principalmente a la imperfección o desactualización de los proyectos y los imprevistos en terreno, todo lo cual hace necesario una adecuación del proyecto licitado.
Aseveró que las divergencias pueden ser clasificadas en aquellas de fácil despacho; controversias que podrían resolverse con apoyo de terceros y la judicialización de la relación contractual. Esta última, sólo está disponible para las grandes empresas que pueden solventar los costos y tiempos de un litigio. La presentación de pruebas y peritajes es compleja, la tramitación es demorosa y se transfiere la decisión a una entidad no necesariamente especializada.
“En los últimos años, las controversias y los conflictos en los contratos de construcción han tenido un incremento importante: en los Tribunales Ordinarios de la Región Metropolitana se ingresaron 16 causas en 2010 y el 2015 se ingresaron 70, existiendo un aumento del 337%. A su vez, los juicios vigentes del MOP sin sentencia de término, que van del 2012 a la fecha, suman 90 y el monto en disputa alcanza a $229.640 millones. Cada juicio tiene una duración promedio de 7 años”.
Zeppelin recalcó la necesidad de contar con un sistema estandarizado de contratación de obras de infraestructura pública. “Para un mismo proyecto, idéntico en todas sus características, los procedimientos del MOP, MINVU y obras financiadas con el FNDR deberían estar completamente alineados. Es mucho el tiempo de las empresas y el Estado que se consume por el solo hecho de tener “lenguajes” y procedimientos distintos”, explicó.
En cuanto a la licitación y mecanismos de adjudicación de proyectos, el experto explicó que “la forma de licitación actualmente en uso en Chile es el más eficiente y objetiva. Sin embargo, no existe una fórmula correcta para todos los tipos, complejidades, necesidades de innovar y tamaños de proyectos. En este contexto, nuestra recomendación es contar con distintos tipos de contratos y mecanismos de licitación, respondiendo a distintos tipos de proyectos que podrían variar por tamaño o complejidad o distintas circunstancias”.
Finalmente intervino Víctor Ríos, quien recalcó la necesidad de robustecer la institucionalidad en OO.PP. para ir tomando mejores decisiones, estableciendo para esto criterios de evaluación social. Ríos afirmó además que en materia ambiental “los permisos deberían ser tramitados por el Estado y no por la empresa concesionaria, por ejemplo, porque tienen roles distintos”. En cuanto a la judicialización explicó que “gran parte de las causas tienen que ver con no haber tomado las decisiones técnicas entre mandante y contratista oportunamente”. Hay que entender los proyectos como algo dinámico, por lo que es preciso establecer mecanismos que sean capaces de internalizar en los contratos los cambios a los que las diferentes iniciativas se van a ver enfrenadas. Esta es la forma de minimizar las controversias. Los contratos son una relación en la que las partes deben operar de buena fe y eso debe reflejarse en las controversias en las resoluciones de las mismas.
“El éxito de un proyecto requiere de una normativa de contratación actualizada, moderna y adecuada; bases de licitación coherentes con la normativa y una colaboración activa entre mandantes y contratistas”, finalizó.
Ver presentaciones
- Jorge Bermúdez S., Contralor General de la República
- Mariana Concha M., Directora General de Obras Públicas (MOP)
- Carlos Zeppelin H., Presidente Comité de Infraestructura (CChC)
- Víctor Ríos S., Asesor Legal Consejo de Políticas de Infraestructura (CPI)
